為推進城市公共交通優(yōu)先發(fā)展

提供堅強有力保障

程世東

國家發(fā)展改革委綜合運輸研究所

城市交通中心主任

城市公共交通既為公眾提供基本出行服務，具有較強的公益屬性，也是綠色、集約的出行方式，對于降污減碳、緩解擁堵都具有重要的作用。必須堅持公交優(yōu)先發(fā)展，有效提升其吸引力和競爭力，讓公眾有更強的獲得感。出臺《城市公共交通條例》（以下簡稱《條例》）是貫徹落實黨的二十屆三中全會“在法治軌道上深化改革、推進中國式現(xiàn)代化，做到改革和法治相統(tǒng)一，重大改革于法有據(jù)、及時把改革成果上升為法律制度”的具體體現(xiàn)，將當前成熟的政策舉措上升到法規(guī)，為城市公共交通優(yōu)先發(fā)展提供了堅強保障。

一、《條例》明確了城市公共交通優(yōu)先發(fā)展的制度保障

規(guī)劃是政府系統(tǒng)性配置資源的方式。《條例》強調(diào)城市綜合交通體系規(guī)劃要明確公共交通優(yōu)先發(fā)展原則，明確城市人民政府根據(jù)實際情況和需要編制城市公共交通規(guī)劃，并與國土空間規(guī)劃相銜接，將涉及土地和空間使用的合理需求納入國土空間規(guī)劃實施監(jiān)督系統(tǒng)統(tǒng)籌保障。

土地、資金、路權是公共交通發(fā)展的幾大要素，只有這些要素得到保障，才能將公交優(yōu)先真正落到實處。

在保障用地方面，《條例》強調(diào)，“城市人民政府應當依法保障城市公共交通基礎設施用地”，因為城市公共交通較強的公益性，還明確“符合規(guī)定條件的，可以以劃撥、協(xié)議出讓等方式供給”，既做到了保障用地，又有效降低了土地使用成本。

在保障資金方面，《條例》明確，“城市人民政府應當根據(jù)城市公共交通實際和財政承受能力安排城市公共交通發(fā)展所需經(jīng)費，并納入本級預算”。當前，部分城市對公共交通投入不足，行業(yè)可持續(xù)發(fā)展面臨挑戰(zhàn)，在城市公共交通發(fā)展經(jīng)費納入本級預算后，能夠使得城市公共交通資金投入擁有制度性保障。

在保障優(yōu)先通行方面，《條例》規(guī)定，城市人民政府可以根據(jù)實際情況和需要，設置公共交通專用車道。公交路權優(yōu)先是保障城市公共汽電車速度和準時性的關鍵，是提升其吸引力和競爭力的核心要素，必須予以保障?！稐l例》在強調(diào)優(yōu)先通行的同時兼顧效率，提出“統(tǒng)籌公共交通效率和整體交通效率”“實行科學管理和動態(tài)調(diào)整”，體現(xiàn)了路權管理的科學性。

二、《條例》明確了政府和市場在城市公共交通發(fā)展中的關系

在城市公共交通票價方面，考慮到城市公共交通的公益屬性，《條例》規(guī)定，“城市公共交通票價依法實行政府定價或者政府指導價”；政府在確定票價時，“應當統(tǒng)籌考慮企業(yè)運營成本、社會承受能力、交通供求狀況等因素，并依法履行定價成本監(jiān)審等程序”。以上規(guī)定，既明確了政府是定價主體，要將城市公共交通票價控制在合理的價格范圍，又明確公交票價要根據(jù)企業(yè)實際運營成本、公眾承受能力和公共交通供需水平按程序確定，保障城市公共交通可持續(xù)發(fā)展。

在財政補貼補償方面，《條例》要求，城市人民政府對城市公共交通企業(yè)“按照規(guī)定及時給予補貼補償”。對于補貼的力度，各地需要“綜合考慮財政承受能力、企業(yè)增收節(jié)支空間等因素”。同時，政府出錢購買服務，就需要對服務質量進行評價、對成本進行審核，即“對城市公共交通企業(yè)開展運營服務質量評價和成本費用年度核算報告審核”。

此外，在堅持公益屬性的基礎上，《條例》充分考慮并體現(xiàn)了市場化的要求。在土地利用方面，《條例》提出在符合國土空間規(guī)劃和用途管制要求且不影響城市公共交通功能和規(guī)模的前提下，可以按照國家有關規(guī)定實施綜合開發(fā)。這既實現(xiàn)了土地資源的集約利用，又可以有效支持城市公共交通發(fā)展。在票價方面，《條例》強調(diào)“建立動態(tài)調(diào)整機制”，同時“建立多層次、差別化的城市公共交通票價體系”。

依據(jù)《條例》，未來城市公共交通在以下兩方面可開展更多市場化運營的探索和嘗試：一方面，《條例》提出城市公共交通企業(yè)“可以開展定制化出行服務業(yè)務”，“定制化出行服務業(yè)務可以實行市場調(diào)節(jié)價”。這在一定程度上可以理解為城市公共交通可以分為具有公益性的基本出行服務和市場化的定制出行服務，后者可以交給市場。隨著人民生活水平的不斷提高，對城市公共交通服務質量和多樣化的需求也越來越高，市場化定制出行服務將有更大的發(fā)展空間。另外一方面，《條例》提出“鼓勵和支持社會資本依法參與城市公共交通基礎設施建設運營，保障其合法權益”。未來，城市公共交通基礎設施建設、運營和服務供給，都可以有更大的改革空間，進行探索嘗試。

《城市公共交通條例》

為城市軌道交通安全運行保駕護航

戰(zhàn)明輝

北京市軌道交通指揮中心原主任

日前，國務院頒布《城市公共交通條例》（以下簡稱《條例》），這是新時代促進城市公共交通進一步健康可持續(xù)發(fā)展的重要制度舉措，填補了城市軌道交通領域的法規(guī)空白，是保障城市軌道交通安全運行和高質量發(fā)展的重要法制基礎，意義重大、影響深遠。

一、《條例》對保障城市軌道交通安全運行的重大意義

黨中央、國務院高度重視城市軌道交通安全運行問題，2018年，國務院辦公廳出臺了《關于保障城市軌道交通安全運行的意見》（以下簡稱《意見》），明確了城市軌道交通安全運行的頂層設計和重點舉措。交通運輸部圍繞頂層設計，先后頒布了《城市軌道交通運營管理規(guī)定》以及風險管控和隱患治理、設施設備運行維護、行車組織、應急演練、險性事件報告分析、安全評估等20余項管理規(guī)范性文件和系列配套技術規(guī)范，城市軌道交通運營管理體系不斷健全。

《條例》堅持問題導向和目標導向，充分吸納各地城市軌道交通運營安全管理經(jīng)驗做法，結合行業(yè)面臨的問題，將《意見》等政策文件的制度措施上升為行政法規(guī)，強化其法律效力，為地方人民政府及其有關部門、有關單位實施安全管理提供了基本遵循和有力抓手，對保障全國每日近1億人次的城市軌道交通安全出行具有重大意義。

二、《條例》將安全要求貫穿規(guī)劃建設運營全鏈條

（一）從前期規(guī)劃建設加強城市軌道交通運營安全防控。城市軌道交通規(guī)劃、建設、運營是一個有機整體，密不可分，規(guī)劃建設是保障運營安全的基礎。高質量的規(guī)劃建設才能有高水平的運營安全，高水平的運營安全才能提供高質量的乘客出行服務。《條例》在制度機制等方面強化規(guī)劃、建設、運營各階段各環(huán)節(jié)有效銜接和協(xié)同配合。一方面，《條例》要求在工程可行性研究和初步設計文件中落實國家有關公共安全和運營服務要求，從制度上保障了運營服務需求能夠盡早地反饋到規(guī)劃和設計環(huán)節(jié)，可有效防范建成后難以滿足運營安全需要而要實施改造的問題。另一方面，《條例》提出了加強城市軌道交通建設和運營交接管理，從機制上強化銜接，進一步完善運營前的交接內(nèi)容和程序，對提高城市軌道交通工程質量、從源頭提升系統(tǒng)運營安全水平具有重要作用。

（二）強化城市軌道交通外部安全防范。城市軌道交通點多、線長、面廣，沿線環(huán)境復雜，其安全運行受到外部條件的嚴峻考驗。近年來，各地氣象災害、地質災害事件頻發(fā)，對城市軌道交通安全運行帶來了挑戰(zhàn)，面臨較大壓力?！稐l例》提出將城市軌道交通納入城市防災減災規(guī)劃，完善城市軌道交通防范水淹、火災、冰雪、雷擊、風暴等設計和論證，健全信息共享機制，讓城市軌道交通企業(yè)能夠了解氣象、自然災害等可能對城市軌道交通安全運行造成的影響，及時采取有針對性的防范措施，提高城市軌道交通災害防范應對能力。同時，針對近年來發(fā)生的沿線施工作業(yè)等破壞城市軌道交通設施設備的事件，《條例》強化了城市軌道交通安全保護區(qū)管理，明確要劃定安全保護區(qū)范圍，要求在安全保護區(qū)作業(yè)的單位制定和落實安全防護方案，并且征求相關城市軌道交通企業(yè)同意。

（三）加強城市軌道交通運營管理。《條例》要求城市軌道交通運營單位依法依規(guī)全面履行安全生產(chǎn)主體責任，落實全員安全生產(chǎn)責任，建立健全安全生產(chǎn)管理制度和安全生產(chǎn)責任制，構建安全風險分級管控和隱患排查治理雙重預防機制，增強突發(fā)事件防范和應急能力。同時明確城市人民政府有關部門應當按照職責分工，加強對包括城市軌道交通在內(nèi)的城市公共交通運營安全的監(jiān)督管理，建立運營安全工作協(xié)作機制，形成工作合力。此外，《條例》還規(guī)定了城市人民政府城市公共交通主管部門定期組織開展城市軌道交通運營安全第三方評估，充分發(fā)揮第三方專業(yè)支撐作用，共同保障城市軌道交通安全運行。

（四）強調(diào)提升重點崗位技能水平。城市軌道交通系統(tǒng)集成復雜，需要多崗位、多專業(yè)協(xié)同配合確保正常運轉，從業(yè)人員特別是駕駛員、調(diào)度員、值班員、信號工、通信工等重點崗位人員，對保障運營安全至關重要。《條例》從崗位能力、身體狀況、不良記錄等方面規(guī)定了重點崗位人員的基本條件，并要求企業(yè)進行培訓考核、關注其身心健康，全面提升從業(yè)人員安全管理水平。

城市軌道交通是重要基礎設施和民生工程，是大城市居民安全便捷出行的重要交通方式，對保障城市正常運轉具有重要作用，《條例》出臺恰逢其時。在下一步學習貫徹《條例》過程中，要準確把握核心要義，按照相關要求完善企業(yè)制度、規(guī)程、預案，確保各項要求執(zhí)行不走樣、不變形。要建立健全“上下聯(lián)動、左右協(xié)同、前后銜接、溝通順暢、運轉高效”的協(xié)同工作機制，形成工作合力，全面提升城市軌道交通運營安全管理水平，為人民群眾安全出行保駕護航。

搶抓政策機遇 深化改革創(chuàng)新奮力開創(chuàng)城市公共交通高質量發(fā)展新局面

晉秋紅

北京公交集團黨委書記、董事長

近日，國務院印發(fā)《城市公共交通條例》（以下簡稱《條例》），標志著我國實施城市公共交通優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略邁出新的一步?！稐l例》的頒布是推動城市公共交通改革的“及時雨”、促進公交企業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展的“助推劑”，將為行業(yè)創(chuàng)新發(fā)展奠定政策基礎、提供法治保障。從國家層面出臺《條例》是貫徹落實城市公共交通優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略的生動實踐，是踐行“以人民為中心”發(fā)展思想的具體路徑，是推動城市公共交通高質量發(fā)展的有力舉措。

一、準確把握《條例》的政策方向和核心內(nèi)容

《條例》堅持城市公共交通基本公共服務的屬性和定位，是一套有擔當、有分量、有溫度、有針對性的硬核“大禮包”。最解渴的內(nèi)容主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

（一）強調(diào)了公交優(yōu)先。當前，城市交通環(huán)境發(fā)生深刻變化?！稐l例》明確落實城市公共交通優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，提出一系列具體舉措，將進一步強化公共交通引導城市發(fā)展模式，提高公共交通發(fā)展的可靠性、穩(wěn)定性、持續(xù)性和吸引力。

（二）明確了各方責任?！稐l例》明確了發(fā)展城市公共交通的地方主體責任、行業(yè)監(jiān)管責任和企業(yè)服務責任，推動各方按照權利義務、責任劃分來履行工作職責，將有效提升公交企業(yè)改革發(fā)展的源動力與獲得感。

（三）規(guī)范了運營標準?！稐l例》強調(diào)企業(yè)要公開運營信息、提供信息查詢服務、強化大客流疏散應急保障、妥善處理乘客投訴等要求，將通過明確運營服務質量標準，推動城市公共交通供給能力有效提升，更好地滿足人民群眾多樣化出行需求。

（四）給予了政策保障?！稐l例》在財政補貼、票價制定與調(diào)整、基礎設施用地保障與開發(fā)、場站復合利用、定制公交發(fā)展，以及新技術、新能源、新裝備的推廣應用，提升信息化、智能化水平等方面，釋放了一系列重磅利好，為化解城市公共交通的發(fā)展困境、激發(fā)可持續(xù)發(fā)展的動力活力提供了強有力的政策保障。

（五）突出了安全管控?！稐l例》從企業(yè)主體責任、車輛安全要求、從業(yè)人員條件、乘客行為規(guī)范、應急處置措施等方面，進一步明確了政府、企業(yè)、乘客等各方的安全職責，將安全管理貫穿于建設、運營、管理、服務的各個環(huán)節(jié)，形成全過程、閉環(huán)式的安全管理制度，有力保障人民群眾的出行安全。

二、持續(xù)抓好《條例》的貫徹落實

《條例》的出臺給城市公共交通行業(yè)的改革創(chuàng)新、轉型升級帶來了新機遇。城市公共交通企業(yè)將積極作為，加大對《條例》的貫徹力度，認真研究制定可操作、能落地、有創(chuàng)新、見實效的工作舉措，乘勢而上、順勢而為，將政策紅利真正轉化為行業(yè)發(fā)展動力、發(fā)展成效。

（一）以深化改革為抓手，注入強勁發(fā)展動力。深入學習貫徹黨的二十屆三中全會精神，深化公交供給側結構性改革，注重先立后破，實施組織變革、機制變革、管理變革、流程變革，認真謀劃一批符合政策要求、貼近群眾需求、契合企業(yè)實際的全面深化改革舉措，切實增強企業(yè)核心功能、提升核心競爭力，以轉型變革的主動贏得高質量發(fā)展的先機。

（二）以乘客需求為導向，全力提升服務品質。在廣泛開展公眾出行調(diào)查、出行需求分析的基礎上，合理布局和優(yōu)化調(diào)整公交線網(wǎng)，加強“兩網(wǎng)融合”，強化與城市軌道交通功能互補、協(xié)同發(fā)展。拓展通學、通醫(yī)、通游公交，著力構建覆蓋“學醫(yī)景商”的常規(guī)公交、定制公交、商旅巴士等多層次出行服務體系。推動運營組織模式從“單一、固定”向“層次豐富、多元靈活”轉變，完善公交站臺服務設施，持續(xù)改善乘客出行體驗。

（三）以科技創(chuàng)新為引擎，大力發(fā)展新質生產(chǎn)力。推動地面公共交通與大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能、高精度定位、高級駕駛輔助等現(xiàn)代技術深度融合，實現(xiàn)線網(wǎng)優(yōu)化、運營調(diào)度、維修保養(yǎng)、資產(chǎn)管理等工作的智能化，著力構建智慧運營、智慧場站、智慧園區(qū)、智慧辦公等智慧公交管理新模式。大力拓展充電業(yè)務，加快公交車型結構調(diào)整和配套基礎設施改造升級，探索車輛報廢無害化處理。積極推進數(shù)據(jù)資產(chǎn)化，擴大碳交易收入占比。

（四）以聚合融通為路徑，創(chuàng)造更多產(chǎn)業(yè)價值。大力推進主業(yè)上下游產(chǎn)業(yè)鏈、供應鏈、創(chuàng)新鏈協(xié)同融合，探索構建“公交+消費”“公交+文旅”“公交+生活”等服務場景，將公交車輛打造成為“城市移動會客廳”。依法依規(guī)利用場站資源開展社會化停車和充電服務，充分利用地上、地下空間進行立體綜合開發(fā)，有效提高土地利用效率，緩解企業(yè)經(jīng)營壓力。因地制宜開展城市更新，促進存量空間資源提質增效，提升市場化創(chuàng)收水平。

（五）以安全穩(wěn)定為前提，筑牢安全發(fā)展屏障。壓實企業(yè)安全生產(chǎn)主體責任，落實全員安全生產(chǎn)責任制，深化安全生產(chǎn)治本攻堅三年行動，建立安全風險分級管控和隱患排查治理雙重預防機制。高度重視駕駛員身心健康，加強安全教育培訓，提高駕駛員安全駕駛技能和應急處置能力。防范運營車輛帶病運行，加強新能源車輛動力電池運行情況監(jiān)測管理，有序開展場站設備設施改造更新。

潮頭登高再擊槳，無邊勝景在前方。《條例》為城市公共交通創(chuàng)造了廣闊的發(fā)展前景，我們應抓住機遇、改革創(chuàng)新，務實進取、奮發(fā)有為，以嶄新的姿態(tài)譜寫城市公共交通高質量發(fā)展新篇章，為加快建設交通強國做出新的更大貢獻！

落實城市主體責任推動新形勢下城市公共交通高質量發(fā)展

于福林

上海市交通委員會黨組書記、主任

習近平總書記指出“發(fā)展公共交通是現(xiàn)代城市發(fā)展的方向”。近日出臺的《城市公共交通條例》（以下簡稱《條例》），進一步確立城市公共交通優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，從國家立法層面解答了發(fā)展什么樣的城市公共交通和怎么樣發(fā)展城市公共交通的時代命題，是我們今后推動城市公共交通高質量發(fā)展的重要遵循和保障。

一、堅定發(fā)展導向，落實主體責任

《條例》明確，城市人民政府是發(fā)展城市公共交通的責任主體，城市公共交通工作應當堅持以人民為中心，堅持城市公共交通公益屬性，落實城市公共交通優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略。

多年來，上海始終堅持公共交通優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，深入踐行習近平總書記考察上海時首提的“人民城市人民建，人民城市為人民”重要理念，明確權力清單、責任清單、任務清單，落實責任，建成全國首批“公交都市示范城市”。當前，上海正在加快制定《新形勢下推進本市公共交通高質量發(fā)展的指導意見》，將在行業(yè)發(fā)展的頂層設計上，進一步落實城市公共交通優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，強化城市公共交通主體地位，鼓勵和引導市民優(yōu)先選擇公共交通作為機動化出行方式，提升城市交通承載力。

二、堅持公益屬性，加強發(fā)展保障

《條例》聚焦加強規(guī)劃調(diào)控、保障用地需求、健全投融資機制、完善票價體系、落實補貼政策、保障優(yōu)先通行等方面，作出針對性規(guī)定，為各地落實公共交通優(yōu)先發(fā)展提出了具體要求。

當前，上海正在編制綜合交通發(fā)展“十五五”規(guī)劃。我們將加強規(guī)劃調(diào)控，充分發(fā)揮公共交通對城市空間的引導和支撐作用，根據(jù)主城區(qū)與新城的差別，合理確定城市交通發(fā)展模式；持續(xù)深化體制機制改革，優(yōu)化政府財政補貼機制，形成服務供給與支出標準相匹配的財政扶持政策，完善運營服務質量和成本規(guī)制考核相掛鉤的補貼機制；進一步豐富公共交通票制體系，推進公共交通場站綜合開發(fā)與利用，鼓勵企業(yè)多元化經(jīng)營，積極提出落實《條例》的上海舉措。

三、堅持民生定位，優(yōu)化運營服務

《條例》規(guī)定，城市公共交通企業(yè)應當遵守運營有關服務標準、規(guī)范、要求等，不斷提高運營服務質量和效率。這是增強市民公共交通出行獲得感、幸福感、安全感的重要保障，也是上海踐行習近平總書記“人民城市”重要理念的重點領域。

當前，上海已建成運營里程831公里的城市軌道交通線網(wǎng)，基本形成常規(guī)公交“浦東、浦西、一區(qū)一骨干”的區(qū)域經(jīng)營格局，公共交通數(shù)字化、智能化、綠色化水平持續(xù)提高，整體服務質量顯著提升，市民公共交通出行的獲得感、幸福感、安全感不斷增強。未來上海還將創(chuàng)新多方式聯(lián)動模式，提升城市軌道交通網(wǎng)絡化運營能力，構建常規(guī)公交多樣化運營體系，完善交通樞紐一體化運營管理體制機制；打造“小而美”民生工程，實施既有交通樞紐、軌交站點、公交站點品質提升，建設全齡友好的出行環(huán)境，為乘客創(chuàng)造安全、舒適、美觀的候車與集散空間；強化科技賦能，拓展全方位出行數(shù)字化服務，打造一體化的出行服務平臺，推進運營智能化、綠色化水平。

四、堅持底線思維，強化安全管理

安全是城市公共交通優(yōu)先發(fā)展的基礎?！稐l例》對城市公共交通企業(yè)安全生產(chǎn)主體責任、乘客遵守乘車規(guī)范、城市人民政府加強安全監(jiān)督管理、城市軌道交通安全等作了具體規(guī)定，充分體現(xiàn)了黨中央、國務院對人民生命財產(chǎn)安全的高度重視。

上海將堅持人民至上，始終把安全擺在突出位置，確保城市公共交通運營安全可靠。我們將鞏固發(fā)展基礎，堅持全生命周期管理理念，推動安全生產(chǎn)監(jiān)管模式向事前預防轉型，持續(xù)提升公共交通安全韌性水平，重點壓實公共交通企業(yè)安全生產(chǎn)主體責任、提升從業(yè)人員素質、加快設施設備更新改造、加強大客流安全管控，提高安全管理和應急處置效能。

發(fā)展好城市公共交通功在當代，利在千秋。我們將深入貫徹《條例》，落實好城市人民政府主體責任，推動公共交通實現(xiàn)高質量發(fā)展，奮力當好加快建設交通強國的開路先鋒。