摘要：

根據(jù)交通運(yùn)輸部、國(guó)家發(fā)展改革委等9部門(mén)聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)城市公共交通健康可持續(xù)發(fā)展的若干意見(jiàn)》，結(jié)合當(dāng)前我國(guó)城市公交行業(yè)發(fā)展新形勢(shì)，從關(guān)于公交優(yōu)先的基本認(rèn)識(shí)、關(guān)于地方政府的主體責(zé)任、關(guān)于票制票價(jià)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制、關(guān)于公交成本規(guī)制、關(guān)于公交企業(yè)多元化經(jīng)營(yíng)發(fā)展、關(guān)于公交場(chǎng)站建設(shè)共六個(gè)方面，深入探討城市公交健康可持續(xù)發(fā)展相關(guān)問(wèn)題。

關(guān)鍵詞：城市公交；健康；可持續(xù)發(fā)展

2023年10月10日，交通運(yùn)輸部、國(guó)家發(fā)展改革委等9部門(mén)聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)城市公共交通健康可持續(xù)發(fā)展的若干意見(jiàn)》（交運(yùn)發(fā)〔2023〕144號(hào)），以下簡(jiǎn)稱(chēng)：《若干意見(jiàn)》。文件的出臺(tái)是深入實(shí)施城市公共交通優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，加快推進(jìn)城市公共交通健康可持續(xù)發(fā)展的重要文件。特別是針對(duì)用地、資金、場(chǎng)站等行業(yè)突出問(wèn)題提出針對(duì)性強(qiáng)的解決措施，為城市公共交通高質(zhì)量、健康可持續(xù)發(fā)展指明路徑、提供政策支撐，為行業(yè)紓困破局、變革創(chuàng)新提供了有力支持。

一、關(guān)于公交優(yōu)先的基本認(rèn)識(shí)問(wèn)題

從政策層面來(lái)看，公交優(yōu)先依然是堅(jiān)定不移的方向。交通運(yùn)輸部等9部門(mén)《若干意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)：“為全面貫徹落實(shí)黨的二十大精神，深入實(shí)施城市公共交通優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，加快推進(jìn)城市公共交通健康可持續(xù)發(fā)展。”

對(duì)此，可以從以下三個(gè)方面來(lái)分析：

一是從黨的領(lǐng)導(dǎo)層面來(lái)看，黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)城市公共交通優(yōu)先發(fā)展高度重視。溫家寶總理曾作出重要批示：“優(yōu)先發(fā)展城市公共交通是符合中國(guó)實(shí)際的城市發(fā)展和交通發(fā)展的正確戰(zhàn)略思想。”2013年，習(xí)近平總書(shū)記在北京地鐵施工工地看望慰問(wèn)一線(xiàn)勞動(dòng)者時(shí)指出“發(fā)展公共交通是現(xiàn)代城市發(fā)展的方向”。

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)歷了快速城鎮(zhèn)化、機(jī)動(dòng)化發(fā)展進(jìn)程。2022年，全國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率超過(guò)65%，2023年全國(guó)機(jī)動(dòng)車(chē)保有量達(dá)4.35億輛，有94個(gè)城市的汽車(chē)保有量超過(guò)百萬(wàn)輛，城市交通供需矛盾日益突出，交通擁堵的“城市病”從大城市向中小城市蔓延。優(yōu)先發(fā)展公共交通是緩解城市交通擁堵的有效措施，習(xí)近平總書(shū)記的關(guān)于公共交通的重要講話(huà)是為交通擁堵“城市病”開(kāi)出的一劑良方。

二是從經(jīng)濟(jì)社會(huì)層面來(lái)看，城市公共交通是城市基礎(chǔ)設(shè)施的重要組成部分。2022年，全國(guó)城市公共交通系統(tǒng)客運(yùn)量達(dá)674.39億人次，日均運(yùn)送近1.85億人次。國(guó)家“十二五”“十三五”“十四五”規(guī)劃，都明確提出要優(yōu)先發(fā)展城市公共交通。

三是從交通行業(yè)層面來(lái)看，公交優(yōu)先已作為一項(xiàng)重要內(nèi)容納入了我國(guó)交通發(fā)展的宏偉藍(lán)圖與行動(dòng)綱領(lǐng)。從《城市公共交通“十三五”發(fā)展綱要》，到《交通強(qiáng)國(guó)建設(shè)綱要》《“十四五”現(xiàn)代綜合交通運(yùn)輸體系發(fā)展規(guī)劃》，都明確提出要優(yōu)先發(fā)展城市公共交通。

二、關(guān)于地方政府的主體責(zé)任問(wèn)題

交通運(yùn)輸部等9部門(mén)《若干意見(jiàn)》明確：“壓緊壓實(shí)城市公共交通的地方主體責(zé)任，落實(shí)好城市公共交通作為市縣級(jí)財(cái)政事權(quán)的支出責(zé)任。”“推動(dòng)落實(shí)城市人民政府發(fā)展城市公共交通的主體責(zé)任”。

從理論層面分析，公交企業(yè)具有典型的公共服務(wù)行業(yè)特征，具有“公益+市場(chǎng)”雙重特性?；诶嫦嚓P(guān)者理論，城市公共交通運(yùn)營(yíng)涉及三個(gè)利益相關(guān)者：政府、乘客、公司職工。其中政府作為社會(huì)管理主體和公共交通服務(wù)的購(gòu)買(mǎi)者，用公共財(cái)政向運(yùn)營(yíng)商購(gòu)買(mǎi)“服務(wù)”，提供給乘客，并實(shí)施對(duì)運(yùn)營(yíng)商和運(yùn)營(yíng)市場(chǎng)的監(jiān)管。從政策層面分析，國(guó)發(fā)〔2012〕64號(hào)文明確提出：“發(fā)展城市公共交通，城市人民政府是責(zé)任主體”。

因此，城市公交發(fā)展是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，其中涉及到發(fā)展理念的轉(zhuǎn)變、體制機(jī)制的創(chuàng)新和一系列配套支持保障政策的制定出臺(tái)。要進(jìn)一步促進(jìn)城市公共交通優(yōu)先發(fā)展，推進(jìn)城市公共交通健康可持續(xù)發(fā)展，必須要充分發(fā)揮城市人民政府的主導(dǎo)作用。

三、關(guān)于票制票價(jià)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制問(wèn)題

交通運(yùn)輸部等9部門(mén)《若干意見(jiàn)》明確：“綜合考慮城市公共交通運(yùn)營(yíng)成本、公眾承受能力、財(cái)政補(bǔ)貼等因素，制定城市公共交通價(jià)格并建立動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。對(duì)城市公共交通現(xiàn)有價(jià)格水平開(kāi)展評(píng)估并及時(shí)優(yōu)化調(diào)整。” 這與2012年以來(lái)國(guó)家優(yōu)先發(fā)展城市公共交通的政策精神是一致的。國(guó)發(fā)〔2012〕64號(hào)文、交運(yùn)發(fā)〔2013〕368號(hào)文、交運(yùn)發(fā)〔2022〕38號(hào)文都對(duì)建立公共交通票制票價(jià)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制有明確的要求。

對(duì)此，我們從兩個(gè)方面來(lái)分析：

第一個(gè)方面是，公交票價(jià)為什么要?jiǎng)討B(tài)調(diào)整？

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，公交票價(jià)與價(jià)值背離、企業(yè)收入與成本倒掛的矛盾越來(lái)越突出。國(guó)內(nèi)北京、廣州、蘭州、沈陽(yáng)、紹興等城市相繼啟動(dòng)調(diào)價(jià)?！短m州市城市公交票價(jià)調(diào)整方案政策解讀》中解釋了蘭州公交上調(diào)票價(jià)的背景：“隨著城市和人口規(guī)模的不斷擴(kuò)大，公共交通出行總量、結(jié)構(gòu)以及運(yùn)營(yíng)成本發(fā)生了巨大變化，公共交通運(yùn)營(yíng)剛性成本逐年上升，蘭州公交集團(tuán)收入成本倒掛問(wèn)題日益嚴(yán)重，原票價(jià)已不能滿(mǎn)足企業(yè)良性發(fā)展需求”。

據(jù)此我們可用幾組數(shù)據(jù)來(lái)分析：第一組數(shù)據(jù)：2022年全國(guó)地面公交客運(yùn)量（353.37億人次）是2014年（781.88億人次）的45.2%，2023年全年全國(guó)地面公交客運(yùn)量380.50億人次，約是2014年的48.7%；第二組數(shù)據(jù)：隨著老齡化時(shí)代的到來(lái)，目前大部分城市免費(fèi)和優(yōu)惠乘車(chē)人群占比40%以上，部分中小城市甚至達(dá)到80%；第三組數(shù)據(jù)：全國(guó)居民人均可支配收入從2012年的16510元增加到2022年的36883元，扣除價(jià)格因素，增長(zhǎng)83%，增速快于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。居民人均可支配收入在逐年穩(wěn)步提高，合理調(diào)整票價(jià)對(duì)群眾生產(chǎn)生活影響可控；第四組數(shù)據(jù)：根據(jù)2018年全國(guó)兩會(huì)全國(guó)人大代表喻春梅建議，國(guó)際公認(rèn)的公交票價(jià)應(yīng)占人均可支配收入的8%左右，然而這個(gè)比例在中國(guó)大多城市都不超過(guò)4%，遠(yuǎn)低于國(guó)際水平。

第二個(gè)方面是，公交票價(jià)動(dòng)態(tài)調(diào)整怎么調(diào)？

新加坡、香港的票價(jià)調(diào)節(jié)機(jī)制尤為規(guī)范，充分考慮了CPI（居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)）、工資水平、生產(chǎn)力進(jìn)步等經(jīng)濟(jì)發(fā)展因素，建立了能夠反映城市公共交通運(yùn)營(yíng)成本變化的調(diào)價(jià)公式來(lái)測(cè)算調(diào)價(jià)幅度，制定了科學(xué)的票價(jià)調(diào)整辦法。北京市參照國(guó)內(nèi)外票價(jià)管理經(jīng)驗(yàn)，建立了公共交通價(jià)格動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。

因此，從乘客角度而言，公交票價(jià)越低越好，但是從公交行業(yè)的健康、可持續(xù)發(fā)展來(lái)看，絕對(duì)的低票價(jià)并非行業(yè)發(fā)展的可行方向；過(guò)低的公交票價(jià)和僵化的票價(jià)體制，從供給端將嚴(yán)重影響公交企業(yè)的票收，從需求端將吸引更多的無(wú)效和不合理的公共交通出行，進(jìn)而影響到整個(gè)公共交通系統(tǒng)效率的發(fā)揮；政府應(yīng)建立常態(tài)化的票價(jià)調(diào)節(jié)機(jī)制，使票價(jià)回歸理性。

四、關(guān)于公交成本規(guī)制問(wèn)題

交通運(yùn)輸部等9部門(mén)《若干意見(jiàn)》明確：“因地制宜建立并實(shí)施城市公共汽電車(chē)企業(yè)運(yùn)營(yíng)成本核算和補(bǔ)貼補(bǔ)償制度。”

公交成本規(guī)制，一方面可為企業(yè)穩(wěn)定經(jīng)營(yíng)及持續(xù)發(fā)展提供資金支持和制度保障，結(jié)束向政府“要錢(qián)度日”的尷尬處境；另一方面，可作為政府購(gòu)買(mǎi)公交服務(wù)的成本測(cè)算依據(jù)，解決政府財(cái)政“每年補(bǔ)多少、怎么補(bǔ)”的難題。

深圳是國(guó)內(nèi)率先出臺(tái)成本規(guī)制政策的城市，深圳順應(yīng)不同時(shí)期公交行業(yè)發(fā)展特點(diǎn)和需求，公交成本規(guī)制經(jīng)歷了三個(gè)階段：

一是成本規(guī)制補(bǔ)貼階段：2008年，出臺(tái)“成本規(guī)制”補(bǔ)貼方案；

二是定額補(bǔ)貼階段：2013年，深圳市制定并實(shí)施“定額補(bǔ)貼”政策，改變“成本規(guī)制”兜底補(bǔ)貼的思路，建立“定額+調(diào)節(jié)+考核+專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)貼”模式，專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)貼包括國(guó)家燃油補(bǔ)貼、刷卡優(yōu)惠補(bǔ)貼和場(chǎng)站、新能源運(yùn)營(yíng)等補(bǔ)貼；

三是成本規(guī)制“需求響應(yīng)”階段：2020年，深圳市出臺(tái)全新的公交財(cái)政補(bǔ)貼方案及配套文件，建立與財(cái)政支撐能力相適應(yīng)的新型公交服務(wù)購(gòu)買(mǎi)機(jī)制，將現(xiàn)有公交服務(wù)分為政府主導(dǎo)、企業(yè)自主、市場(chǎng)化三層服務(wù)，并進(jìn)行分類(lèi)管理和補(bǔ)貼。

這種差異化公交管理方式和補(bǔ)貼模式，突破了傳統(tǒng)的成本規(guī)制下的兜底補(bǔ)貼或者定額補(bǔ)貼模式，成為未來(lái)公交行業(yè)發(fā)展趨勢(shì)，同時(shí)為公交線(xiàn)網(wǎng)優(yōu)化創(chuàng)造了有力條件，有利于實(shí)現(xiàn)市民、政府、企業(yè)共同推動(dòng)公交供給與需求平衡的目標(biāo)。

五、關(guān)于公交企業(yè)多元化經(jīng)營(yíng)發(fā)展問(wèn)題

交通運(yùn)輸部等9部門(mén)《若干意見(jiàn)》明確：支持發(fā)展“公交+旅游”服務(wù)模式。支持城市公共交通企業(yè)拓展站臺(tái)、車(chē)身、車(chē)廂內(nèi)等廣告業(yè)務(wù)，面向社會(huì)開(kāi)放加氣、加油、充電、維修等服務(wù)。

當(dāng)前，公交企業(yè)應(yīng)做到依靠政策而不依賴(lài)政策，通過(guò)拓展新興業(yè)態(tài)來(lái)增強(qiáng)自身造血功能。結(jié)合各城市地方財(cái)政吃緊的實(shí)際，以及公交行業(yè)紓困破局和可持續(xù)發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮，多元化經(jīng)營(yíng)已然成為公交企業(yè)不得不做、必須要做的事。國(guó)內(nèi)公交行業(yè)積極探索，例如，北京公交依托公交場(chǎng)站開(kāi)設(shè)“公交便民驛棧”，成都公交與技師學(xué)院共建新能源產(chǎn)業(yè)學(xué)院，培育“樁醫(yī)生”“蓉e修”等連鎖維修品牌；廣州公交全國(guó)首臺(tái)“音樂(lè)茶歇巴士”上線(xiàn)；貴陽(yáng)公交構(gòu)建“黔爽”電商、“黔爽醬酒”系列等應(yīng)用場(chǎng)景；廣州、鄭州等多個(gè)城市公交推出租賃公交婚車(chē)業(yè)務(wù)；漯河公交超市開(kāi)業(yè)。

因此，要實(shí)施“公交+”發(fā)展戰(zhàn)略，構(gòu)建公交發(fā)展生態(tài)，同時(shí)要強(qiáng)化三個(gè)思維：

一是平臺(tái)思維。公交出行每天少則幾萬(wàn)、多則幾百萬(wàn)的客流量，并且都具有高頻、高粘度的特性，我們有優(yōu)勢(shì)構(gòu)建基于公交出行+吃住游購(gòu)的商業(yè)生態(tài)。

二是數(shù)據(jù)思維。公交數(shù)據(jù)包括OD數(shù)據(jù)、刷卡、掃碼數(shù)據(jù)等大數(shù)據(jù)，都是極具價(jià)值的寶貴資源，我們公交企業(yè)要善于掌控?cái)?shù)據(jù)、開(kāi)發(fā)數(shù)據(jù)、應(yīng)用數(shù)據(jù)。

三是品牌思維。充分發(fā)揮公交市民知曉度高和國(guó)有企業(yè)品牌背書(shū)的公信力優(yōu)勢(shì)，進(jìn)行資源的二次開(kāi)發(fā)及優(yōu)化配置。

六、關(guān)于公交場(chǎng)站建設(shè)問(wèn)題

分別從公交場(chǎng)站配建、公交場(chǎng)站綜合開(kāi)發(fā)、公交場(chǎng)站建設(shè)資金來(lái)源三個(gè)方面來(lái)分析：

第一，針對(duì)公交場(chǎng)站配建。交通運(yùn)輸部等9部門(mén)《若干意見(jiàn)》明確：“嚴(yán)格落實(shí)城市公共汽電車(chē)場(chǎng)站配置標(biāo)準(zhǔn)，在大型居住區(qū)、商業(yè)區(qū)等附近設(shè)置公共汽電車(chē)首末站或樞紐站。” 對(duì)于公交場(chǎng)站配建標(biāo)準(zhǔn)，以公交首末站的配建為例，主要涉及到：國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)GB/T 51328《城市綜合交通體系規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)JT∕T 1202《城市公共汽電車(chē)場(chǎng)站配置規(guī)范》、國(guó)家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)GB 50180《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)》。例如，《城市綜合交通體系規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定：落實(shí)公交首末站配建制度，公交首末站宜結(jié)合居住區(qū)、城市各級(jí)中心、交通樞紐等主要客流集散點(diǎn)設(shè)置，并以500米服務(wù)半徑的人口和就業(yè)崗位之和為指標(biāo)，分為有軌道交通地區(qū)和無(wú)軌道交通地區(qū)分別設(shè)定了1.5萬(wàn)人和1.2萬(wàn)人的公交首末站配建標(biāo)準(zhǔn)。國(guó)內(nèi)深圳、西安、成都、昆山等城市相繼出臺(tái)政策。國(guó)內(nèi)配建型公交場(chǎng)站建設(shè)模式最早源于深圳，早在2013年深圳市明確提出“立體綜合車(chē)場(chǎng)+配建公交首末站”的公交場(chǎng)站發(fā)展模式。

第二，針對(duì)公交場(chǎng)站綜合開(kāi)發(fā)。交通運(yùn)輸部等9部門(mén)《若干意見(jiàn)》明確：“積極推動(dòng)新增用地綜合開(kāi)發(fā)。”“因地制宜實(shí)施既有用地綜合開(kāi)發(fā)。”“建立用地綜合開(kāi)發(fā)收益反哺機(jī)制。”國(guó)內(nèi)成都、南昌、南京、鄭州等城市積極探索公交場(chǎng)站綜合開(kāi)發(fā)模式。例如，南京市將公交場(chǎng)站納入城鎮(zhèn)低效用地，調(diào)整用地性質(zhì)進(jìn)行綜合開(kāi)發(fā)，開(kāi)展了所街等公交場(chǎng)站綜合開(kāi)發(fā)；重慶市正在建設(shè)紅旗河溝公交場(chǎng)站TOD項(xiàng)目，到2025年項(xiàng)目數(shù)量將累計(jì)達(dá)到20個(gè)。

第三，針對(duì)公交場(chǎng)站建設(shè)資金來(lái)源。交通運(yùn)輸部等9部門(mén)《若干意見(jiàn)》明確：“鼓勵(lì)有條件的地方采取直接投資、資本金注入、投資補(bǔ)助、貸款貼息等方式，支持城市公共交通場(chǎng)站建設(shè)與改造、車(chē)輛購(gòu)置。”同時(shí)文件還指出：“利用地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券等工具，支持符合條件的公共汽電車(chē)場(chǎng)站充換電基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。”例如，杭州印發(fā)《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)實(shí)施方案》，要求“規(guī)劃允許上蓋物業(yè)的公交場(chǎng)站，采取綜合開(kāi)發(fā)方式”，完成老三場(chǎng)、北大橋、焦家村等公交地塊的綜合開(kāi)發(fā)。重慶采用“土地出讓+場(chǎng)站回購(gòu)”的方式，扣除土地成本和計(jì)提相關(guān)規(guī)費(fèi)后，財(cái)政返還土地收益約21億元，有效保障了中心城區(qū)公交場(chǎng)站建設(shè)。唐山路公交換乘樞紐項(xiàng)目是青島市首次在公共交通行業(yè)使用政府專(zhuān)項(xiàng)債券籌措資金的項(xiàng)目，發(fā)行10年期專(zhuān)項(xiàng)債券2億元，探索實(shí)行“公交場(chǎng)站建設(shè)+公交車(chē)輛運(yùn)營(yíng)”多元組合還債。

因此，建議重點(diǎn)從以下三個(gè)方面推進(jìn)公交場(chǎng)站建設(shè)。

一是強(qiáng)化公交場(chǎng)站規(guī)劃先導(dǎo)作用，及時(shí)編制或修編公交場(chǎng)站專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，科學(xué)規(guī)劃布局城市公交場(chǎng)站。

二是切實(shí)落實(shí)公交場(chǎng)站配建要求，落實(shí)公交場(chǎng)站配建制度，結(jié)合交通樞紐、住宅小區(qū)、商業(yè)中心等建設(shè)項(xiàng)目配建公交場(chǎng)站，在下達(dá)規(guī)劃設(shè)計(jì)條件中提出配建要求。

三是加強(qiáng)公交場(chǎng)站綜合開(kāi)發(fā)用地政策支持。用地性質(zhì)是制約綜合開(kāi)發(fā)的難點(diǎn)及關(guān)鍵點(diǎn)，建議政府出臺(tái)相關(guān)政策文件支持存量公交場(chǎng)站用地調(diào)整用地性質(zhì)。

參考文獻(xiàn)

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